关于我国现代休闲农业发展的建议---李俊峰
[2016年01月04日]中国国民党革命委员会承德市委员会
休闲农业是服务“三农”的朝阳产业。休闲农业是以农民为主体、农业为依托、农村为阵地,为农民致富、农业增收、农村社会经济发展提供了重要的发展平台。
调查表明，2010年全国休闲农业的全职从业人员劳均产值达5.41万元,是同期农业劳动力平均产值1.97万元的2.75倍；休闲农业的土地产值率18.0万元/公顷,是同期农业土地平均产值率3.8万元/公顷的4.74倍。休闲农业所表现出的高效益特征,在促进农民致富、农业增收、农村经济发展等方面发挥了十分重要的作用。
一、休闲农业的定义
休闲农业(Leisureagriculture)是利用农村自然风景、农业特色景观、农业生产设备设施、农业生产过程和传统农业文明等资源,发展休闲、观光、度假、游憩等的一种新型农业产业形态或消费业态,是深度开发农业资源潜力,调整农村产业结构,改善农业区域环境,促进农民增收、农业增效、农村社会经济发展的新途径。
承载乡村旅游或农业旅游的经营实体,称为休闲农业经营实体。关于休闲农业经营实体的分类,目前尚无统一界定,农业部乡镇企业局休闲农业处在2011年组织全国摸底调查时,组织相关专家对休闲农业经营实体进行了简单的分类：农家乐、休闲农庄、休闲农业园区、民俗文化村(镇)。其中,农家乐是指利用农户自有住宅和各种生产、生活设施,再通过一定的改造,添置必要的住宿、餐饮、娱乐设施等,按照乡村旅游的基本要求进行定向建设后,承接乡村旅游业务,对外经营服务的休闲农业经营主体；休闲农庄是指以工商资本(个体工商资本或股份制工商资本)投入或地方政府投入建设的,经营面积在15公顷以下,具有较专业化的乡村旅游接待设施,从事休闲农业经营、承接乡村旅游业务的各类休闲农庄、休闲农场、生态农庄、特色农庄、特色餐馆等；休闲农业园区是指以工商资本(个体工商资本或股份制工商资本)投入或地方政府投入建设的,经营面积在15公顷以上,具有较专业化的乡村旅游接待设施,从事休闲农业经营、承接乡村旅游业务的各类家庭农场、生态农庄、农业庄园、观光园、采摘园、现代农业示范园、农业高新技术示范园以及农业主题公园等;民俗文化村(镇)是指依托特色乡风民俗、传统农耕文化、特色传统建筑或人文景观、农事节庆等,以村(镇)为单位,整合当地多样化的乡村旅游资源,有规划地开发建设成地域特色明显的乡村旅游资源体系。
二、国外休闲农业发展概况
1、意大利
意大利休闲农业起步较早,其特点是介绍城市居民到农村去体验农村野趣,休闲旅游者可以骑马、钓鱼、参与农活如:渔池抓鱼、下田干农活、作坊制酒等。20世纪60年代以后,休闲农业成为意大利举足轻重的旅游产业,其收入占总旅游收入的30%以上。2002年,意大利大约存在1.15万家专门从事“绿色农业假期”的经营主体。
2、法国
法国的休闲农业主要分传统型、都市型、度假型三种类型。传统型以农业生产过程为特色；都市型是城市小区或郊区建立小型农、林、牧生产基地;度假型是利用各种果园、森林资源吸引游客前往度假。目前法国有1.6万左右的农户建立了家庭旅馆,年接待游客200万,休闲农业带来的收入占全国旅游业收入的1/4。
3、德国
德国世界上最早制定农园法律的国家之一,1919年便制定了《市民农园法》,并于1983年进行了修订,旨在为市民提供农家生活的机会,经营方式由生产导向转向休闲度假和农业耕作体验为主,生活、生产、生态三位一体。并规定了农园的五大功能:提供体验农務乐趣;提供休闲娱乐及社交场所;提供健康、自给自足的食物;提供老年人最佳消磨时光的场所;提供自然、绿化的生态环境。
三、国外休闲农业发展的启示
国外休闲农业起步较早,积累了丰富的经验,为我国休闲农业和乡村旅游的发展提供了很多可借鉴的经验和启示。
1、制定相关法规规范发展
对于一个国家或地区的休闲农业发展,法律法规的行为规范和政府的宏观调控具有十分重要的意义,主要起到规范、引导、监督和制约等作用。欧美和日本等发达国家把休闲农业发展与农村区域经济发展紧密联系起来,各自出台了相关的法律法规和政策措施,促进了休闲农业的有序发展。例如,德国于1919年制定了《市民农园法》,成为世界上最早制定休闲农业相关法律的国家。日本于1961年出台了《农业基本法》,鼓励城市郊区农业从水稻生产向蔬菜、水果和园艺等鲜活产品生产转型；1966年出台了《日本蔬菜生产上市安全法》,1971年颁布了《批发市场法》,大大促进了园艺产品基地建设、形成了园艺产品流通体制和农产品远程化服务体系；1990年,日本实施《市民农园整备促进法》,促进租赁式休闲农业发展模式的推广；1995年4月制定《农山渔村停留型休闲活动的促进办法》,规范绿色观光农业的发展。意大利的《税务立法》、法国的《增值税减免法》和英国的《共同农业政策》等对休闲农业都有激励措施,不同程度地促进了休闲农业的发展。
2、加大投入积极改善农村环境
WTO框架下的农业补贴政策,重点在于激励政府加大对农业基础设施建设,改善农业生产条件,这结补贴政策最早在一些经济发达国家得到应用。欧美和日本等发达国家有效利用WTO的农业补贴政策,较普遍地实施对休闲农业加大投入,加速基础设施建设,积极改善农村环境。1991年日本在《市民农园整备促进法》中明确规定,政府在硬件配套设施方面给予大量优惠政策,促进农村地区的基础设施建设；韩国政府在休闲农业项目上给予大量的贷款和宽松的还贷政策,刺激休闲农业的发展；英国政府每年投入5亿英镑改善农村环境和基础设施,使休闲农业经营企业(农场)得到实惠；意大利给予农业旅游企业(农场)免税、减税政策和农业抵息信贷政策,促进休闲农业发展。
3、行业协会积极推进
休闲农业和乡村旅游属于边缘产业,它既包含传统农业产业内涵,同时也是一种旅游产品或旅游产业形式,其发展必须有其特定的行业规范,必须依托行业协会来规范管理。国外休闲农业的发展,除了依托政府的有效管理以外,更主要的是通过行业协会订立行业标准,来提高休闲农业与乡村旅游的产品质量,规范休闲农业的有序发展。1998年,法国农会常务委员会(APCA)设立了农业与旅游接待处,并联合互助联盟(CNMCCA)、国家青年农民中心(CNJA)等组织,建立了“欢迎夜临农场”的休闲农业与乡村旅游共性服务平台。美国的国家乡村旅游基金(NRTF)、爱尔兰度假协会、加拿大的度假农庄协会(CVA)和土著旅游协会(CNATA)等,都通过制订行业标准、打造品牌形象、整合和优化配置资源,积极推进休闲农业发展。
4、科学的营销方式
塑造良好的形象、打造著名的品牌、整合休闲农业资源和提高休闲农业经营实体的社会认知度和知名度,都需要科学、成功的营销方式,其中体验式营销是休闲农业和乡村旅游的重要营销策略,现代传播技术对休闲农业或乡村旅游的营销具有十分重要的意义。
5、加大人员培训力度
休闲农业与乡村旅游是一种新兴产业或新型消费业态,它涉及生活、生产、生态功能,融合第一、二、三产业,比传统农业和传统旅游业经营具有更大的难度和更高的要求,对从业人员提出了更高的素质要求,政部门府应加大人员培训力度。提高休闲农业经营管理、财务管理、人力资源开发等方面的管理能力和服务水平。
四、我国台湾的休闲农业
台湾是我国最早发展休闲农业的地区,1969年台湾的农业生产领域出现了二战以后的第一次衰退,从而影响经济发展,为了使农业尽快走出困境,加速农业领域的产业升级、转型,提高农民收入,以观光、休闲、体验、度假为主要特征的休闲农业在台湾省开始兴起,并逐渐进入快速发展阶段。
1、台湾休闲农业概况
台湾休闲农业萌芽于20世纪60年代后期,但发展迅速。截止2004年,台湾共有休闲农业经营企业或场所1102家,呈现一片生机勃勃之景像。休闲农业在台湾具体表现为农业与旅游服务业的有机结合,是一种新型农业经营方式和新兴旅游产品。它主要通过利用农村自然景观、农业农田景观、农业生产设施、农业生产过程、农业文化、农家生活等,为旅游消费者提供观光、休闲、旅游服务,是一种供消费者体验农情、了解农村、了解农业的一种经营活动。台湾休闲农业主要有以下类型:观光农园、教育农园、休闲农场、市民农园、民俗民宿、休闲旅游。“保育自然与文化资源、改善农业生产结构、增加农村就业机会、提供田园体验机会、促进农村社会发展、提高农民收入”是台湾发展休闲农业的目标。
2、台湾休闲农业的成功经验
第一,政府出台相关扶持政策促进休闲农业发展。台湾农政当局非常重视休闲农业的发展,专门设立了休闲农业管理辅导处和推广科,各县、市也设立了相应机构。1983年,台湾实施“发展观光农业示范计划”,并制订了 “休闲农业辅导办法”、“休闲农业辅导管理办法”,并提倡“一乡一休闲农业”的区域化发展思路等,在技术、管理、宣传、经营等方面加大了力度,出台与之配套的法律法规和扶持政策,促进了休闲农业的快速发展。1989年4月,台湾农委会举办了第一次“发展休闲农业研讨会”,确定了休闲农业的名称并进行了概念界定；2000年,台湾公布修正的“农业发展条例”,重新对休闲农业进行了概念界定,明确了休闲农业的内涵和外延。
第二,科学规划保证休闲农业有序发展。台湾当局非常重视休闲农业的规划设计,从休闲农业的发展规划和休闲农业的建设规划两个角度实行休闲农业的科学规划。台湾农政部门制订了 “发展休闲农业示范计划”和“发展休闲农业计划”,强调休闲农业的农业本位,防止休闲农业偏离农业本质而趋向纯粹娱乐,形成合理的区域布局,并将计划列入全面的综合规划之中[气目前,台湾从省级到市、县、区、乡镇乃至到每一个从事休闲农业经营的农场或农户,大部分都有一个近、中、长期的发展规划,其内容包括指导思想、市场定位、开发原则、项目设置、经费预算等,避免了发展的盲目性。
第三,健全法规制度保障休闲农业健康发展。台湾休闲农业法律法规的制定保障了休闲农业健康发展,台湾当局制定的“休闲农业辅导管理办法”、“休闲农业经营计划审查作业要点”、“休闲农业专案辅导实施作业规定”、“非都市土地申请休闲作业设施所需用场变更编写审查作业要点”等法律法规和相关政策,明确了审批程序和审核标准,同时也有效地限制了部分借办休闲农业之名实施圈地或其他违法违规活动。各类休闲农业经营实体依法从事生产经营活动,避免了盲目的无序发展,较好地保护了消费者权益,提高了休闲农业行业的社会信誉度,消费能力有所增强,市场拓展卓有成效。
第四,创新经营管理促进休闲农业可持续发展。一是建立相关网站或信息服务平台,让乡村旅游消费者“足不出户”就能全面了解休闲农业与乡村旅游的相关信息。台湾休闲农业网站一般主要介绍:相关新闻、游区地图、餐饮住宿、旅游景点、推荐线路、网上留言以及网上定房、定票服务等内容,让消费者对休闲农业经营实体有一个较全面的了解并提供互动联络机制。二是根据分工合作,强调同一地区联合或产业联盟,提高管理效率。台湾地区的休闲农业多数实现企业化管理,同一地区的休闲农业经营者在观光、住宿、餐饮、娱乐等方面实行横向联盟和相互调济,与小而全的单干独斗式的休闲农业休闲企业比较,大大提髙了管理效率和服务质量,增强了区域休闲农业的接待能力,整体提升了服务质量和服务水平,提高了企业的经济效益和社会效益。三是重视有形产品与无形产品相结合。台湾休闲农业除了提供实物形态的产品展示和农业生产过程体验赏析以外,还提供具有文化内涵的精神消费或无形产品,丰富了休闲农业的内涵。
五、我国大陆30省市区休闲农业现状分析
1、总体特征分析
对全国30个省、市、区(不含台湾、香港、澳门、西藏)的休闲农业调查数据进行汇总和整理分析,可得到表2-1数据。
从表2-1中可以看出,全国共有各类休闲农业经营主体13.5万个,休闲农业行业全职从业人员达204.47万人,对促进农民本地就业做出了突出的贡献；休闲农业经营主体带动周边196.79万户农民脱贫致富或辖射推广新品种、新技术、新模式、新工艺,对促进农民致富、农业丰收、农村社会经济发展起到了良好的作用；2010年各类休闲农业经营主体接待的乡村旅游消费者达14. 4亿人次,平均每个休闲农业经营实体年总接待1.07万人次；2010年实现营业收入1105.85亿元,其中农副产品销售收入达604.22亿元,平均每个经营实体的年营业收入和农副产品直销收入分别为82.16万元和44.89万元；全国休闲农业的2010年的利润总额为335.21亿元,平均每个经营主体24.9万元；2010年全国休闲农业上交税金44.18亿元,平均每个休闲农业经营实体上交税金3.28万元。全国各类休闲农业经营实体的总资产约1812. 37亿元,经营面积61.45万公顷,平均每个经营主体投资134.65万元、经营面积4.57公顷。
2、主要经济指标分析
从表2-2中可以看出,从事休闲农业的全职从业人员人均产值5.41万元、利润1.64万元,是同期全国农业劳动力的劳均产值1.97万元?的2.75倍,表明休闲农业从业人员具有更高的劳动生产率。休闲农业的活劳动投入效率按劳均产值最高的是浙江,最低的是贵州。在休闲农业的福射推广带动效应方面,平均每个休闲农业经营主体带动14.62户,辖射推广带动效应最高的是山东,最低的是陕西。从乡村旅游的消费水平来看,平均每人次消费34.85元(已扣除旅游过程中的农副产品销售收入),是同期全国旅游业消费水平535.4元/人次的1/15,表明休闲农业是一种低消费水平的旅游产品。乡村旅游消费水平最高的是天津,最低的是新疆。
休闲农业作为乡村旅游的重要资源和场所,在承载乡村旅游的过程中,形成了平均41.99元/人次的农副产品直销率,休闲农业的农产品直销效果按最高的是江苏,最低的是新疆。在投资效益方面,如果把固定资产占用、活劳动消耗、物化劳动消耗全部足额纳入统计,休闲农业的平均产值率达61. 02%、利润率为18. 5%。投资效益方面最高的是广东,最低的是宁夏。在土地生产率方面,休闲农业单位土地面积创造了巨大的经济效益,全国平均土地产值率达179967元/公顷、利润率为54552元/公顷,是全国农业用地产值率28941万元/公顷(据中国统计网)的6.22倍。土地生产率最高的是四川,最低的是新疆。
4、地域分布特征分析
地域分布特征分析主要考虑休闲农业经营主体数量的分布差异,釆用经营主体数量进行聚类分析,可以对全国休闲农业产业规模进行定量的分类学界定。利用表2-1中的休闲农业经营主体数据进行聚类分析,采用欧氏距离、WPGMA法进行系统聚类,得到2010年全国休闲农业经营主体数量的系统聚类图(图2-1)。根据图2—1加工可得出图2-2。
聚类分析结果表明,若以3325的聚类水平进行分类,则可以将参与统计的30个省、直辖市、自治区按其休闲农业产业规模,分成三类:①第一类:四川、河南、山东、湖北、湖南,休闲农业产业规模均较大；②第二类:浙江、河北、安徽、陕西、广东、云南、重庆、山西、广西、江西、福建、北京、辽宁、江苏,产业规模中等；③第三类:甘肃、贵州、黑龙江、吉林、天津、新疆、内蒙古、青海、上海、宁夏、海南,产业规模相对较小。
六、我国休闲农业发展的障碍因素
1、宏观环境方面的障碍因素
(1)部分地区思想认识不到位
虽然近十年来中国休闲农业呈现“井喷式”发展趋势,但总体看来在全国范围内很不平衡,部分地区思想认识不到位,没有把发展休闲农业提高到解决“三农”问题的宏观和全局来考虑,没有与促进农民致富、农业增收、农村社会经济发展以及城乡统筹结合起来,没有与促进农民本地就业解决农村社会问题、扩大国内消费拉动内需等宏观形势统一起来,从而维持休闲农业自发式发展的局面,造成休闲农业的市场管理混乱,产业发展受到限制。
(2)规划引导不到位
虽然2011年8月颁布了国家层面的休闲农业发展规划,《全国休闲农业发展“十二五”规划》明确:“以规划为先导,挖掘文化内涵,注重参与体验,加快创意发展,加大休闲农业资源整合力度,形成集农业生产、农耕体验、文化娱乐、教育展示、生态环保、产品加工销售于一体的多元化休闲农业园区。”但是,目前全国尚有部分地区的地方规划没有启动,在不同程度上存在着盲目建设、自发式发展的现象。
(3)规范管理不到位
规范管理不到位的现象是普遍的:一是缺乏相关的行业标准和技术规范,管理手段相对滞后,政府部门的管理工作与休闲农业快速发展形势不相适应。二是政府部门归口管理职能界定不明。在休闲农业发展过程中,处于初步发展期的中国休闲农业基本处于没有政府部门管理的自发状态,本世纪初,旅游部门从旅游产业的角度介入管理,2010年农业部乡镇企业局下设置了休闲农业处专业管理休闲农业,使目前中国休闲农业在国家层面由国家旅游局和农业部双线管理,但地方政府和基层仍然没有专业管理机构的相对棍乱局面。三是缺乏与休闲农业产业发展相关的配套政策或政策执行缺位、空位,管理制度不健全,服务水平不高,总体管理水平较低。
(4)政策扶持不到位
中国休闲农业经历了二十多年的发展,但到目前为止,政策扶持不到位的现象仍然普遍存在。从国家层面来看,尚没有实质性的休闲农业专项扶持政策和有效措施,地方政府也缺乏专项扶持资金,政府职能部门的支持政策明显滞后,不利于休闲农业的健康、持续发展。在休闲农业的发展过程中,政府扶持发挥着至关重要的作用。相关政府部门应从基础设施建设、公共财政支持、金融服务支持、规范管理等方面加强政策扶持力度,促进中国休闲农业的健康、可持续发展。
2、筹资融资方面的障碍因素
(1)资金需求量大
休闲农业涉及第一、二、三产业,无论是生产性项目还是承载乡村旅游的服务性项目,都需要较大的投资,从而使休闲农业的筹资融资问题成为发展休闲农业的最大瓶颈,虽然有不少具有一定势力的工商资本进入休闲农业领域,但对于数千亩的休闲农业园区,需要的资金数量是巨大的,一个3000亩的休闲农业园区,投资2亿元还只能搭建基本构架,集约化、规模化、商品化生产和规范化服务的资金缺口极大。
(2)休闲农业企业的融资渠道狭窄
休闲农业经营实体(企业)由于其发展历史相对较短,自有资产积累和留存收益严重不足,从而使其内源融资受到很大的限制,影响其扩大再生产和园区的深度开发。从外源融资来看,休闲农业经营实体一般都依赖银行信贷,但由于其属于农业企业,一方面企业的抵押资产相对较少,另一方面,由于信息不对称等因素使其难以获得担保机构的担保信贷。此外,目前我国证券市场的门极较高,股票上市要求严格,这也使得休闲农业企业通过有价证券方式获得外源性资金的可能性极小。
(3)休闲农业企业的融资成本相对较高
融资成本一般包括利息支出和筹资费用,与国有大中型企业相比,休闲农业企业在进行银行信贷融资时,由于融资额度小,银行单笔业务成本高,且贷款风险相对较高,因此很难享受优惠利率,而且往往要支付比大中型企业贷款更高的银行利息。由于休闲农业需求的融资总量大,从而使其利息支出部分成为企业的庞大负担。此外,银行对休闲农业企业的贷款一般采取担保方式,不但手续繁杂,而且为寻求合格的担保企业,休闲农业企业还要付出诸多担保费、抵押资产评估费等相关费用。
(4)农村信用担保体系滞后
农村信用担保体系滞后,已成为制约休闲农业企业筹资融资的重要因素。由于大部分休闲农业经营实体创办较晚,资产积累相对较少,但企业的发展具有巨大的资金缺口,依托资产抵押和自身信誉获得信贷的额度很小,还必须通过有效的信用担保来融资筹资。但是,目前中国农村信用担保体系建设滞后,企业无法通过有效途径获得信用担保,从而阻碍休闲农业发展。
(5)休闲农业企业的中长期融资得不到保证
休闲农业经营实体的生产经营项目主要是农业生产为主,无论是种植业还是养殖业,其生产周期均相对较长,短则需要数月(如蔬菜、畜禽水产养殖)、长则需要数年甚至数十年(如观赏树木、经济林等),生长周期长决定了休闲农业经营实体的生产经营过程中对资金的占用周期长,资金周转率低。休闲农业企业承载乡村旅游的服务型项目,主要是经营文化消费项目需要的永久性设施或建筑,其建设成本更高,也需要占用中长期融资,从而使休闲农业企业主要表现为中长期融资需求量大。目前而言,多数休闲农业经营实体所获得的银行贷款期限一般为半年,只能用于填补流动资金需求缺口,对于休闲农业经营实体急需的用于扩大再生产的设备设施和厂房建设的资金,大多数无法得到满足,从而使休闲农业企业的总体发展受到影响,多数休闲农业园区的大部分土地资源处于荒芜或粗放经营状态,规模效益无法体现。
3、品牌传播方面的障碍因素
广义上的休闲农业品牌是指一定地域范围内休闲农业的特色化发展模式或特色服务项目,一般是针对休闲农业集聚区或民俗文化村镇而形成的定制品牌。狭义上的休闲农业品牌只针对特定的休闲农业企业或特定的休闲农业服务项目的市场识别度。如果要提高休闲农业产品的市场认知度和信誉度,实现品牌的有效传播,一方面可以通过一体化经营模式,实施品牌集群发展和联盟经营,拓展地域或企业的乡村旅游服务项目,保证乡村旅游消费者的多样化消费需赤;另一方面,可以通过创新营销模式,注重开发挖掘产品特色,深度开发具有地域特色和乡土风味的文化消费项目,提高休闲农业企业的文化内涵,积极开展体验型、互动型营销,实现品牌传播休闲农业品牌传播方面的障碍因素,主要表现在:
(1)品牌意识淡漠,品牌培育力度小
不少休闲农业经营者看到了乡村旅游消费者的市场潜力,但没有意识到占有存量市场和 拓增量市场的巨大空间,以短视眼光经营休闲农业,注重目前利益,没有定向培育品牌的基本意识,从而使休闲农业本身的市场竞争力,无法形成休闲农业企业或休闲农业集聚区的核心竞争力。
(2)品牌宣传力度小,无序竞争状态导致恶性循环
目前大部分休闲农业企业一方面不注意打造品牌、宣传品牌,使行业处于品牌传播低效状态;另一方面,由于一定地域的休闲农业经营实体同质性强、经营项目雷同,面对有限的客源市场形成无序竞争,甚至出现争夺客源的各种恶性竞争现象,从而使特定地域的休闲农业形象败坏,无法实现品牌传播或形成品牌形象的负性传播。
(3)品牌传播策略欠缺,限制了传播效果
目前虽有一些休闲农业集聚区或休闲农业企业通过媒体进行宣传和广告策划,但大多只注重其乡村旅游服务项目和休闲体验服务方面的宣传,没有实现生产性项目与乡村旅游服务项目的互动营销,从而降低了品牌传播的整体效果。在这方面,休闲农业经营者一定要意识到,休闲农业的存在价值,既要承载乡村旅游,同时它也是一种新兴农业形式,立足农业、致富农民、发展农村是休闲农业的立足之本。因此,在进行品牌传播时一定要适当强化休闲农业的农村、农业、农民和特色农副产品特色。
七、关于我国休闲农业宏观发展的建议
近二十年来休闲农业的“井喷式”发展,铸就了中国休闲农业目前的产业格局。但中国休闲农业的健康、可持续发展,必须纳入政府管理范畴,加强行业规范,整体推进休闲农业行业和休闲农业企业的整体提升。
（一）构建休闲农业的公共政策支持体系
1、加大政策扶持力度,营造良好宏观环境
(1)强化政策引导
2011年8月,农业部印发了《全国休闲农业发展“十二五”规划》,明确了全国休闲农业发展的指导思想、基本原则、区域布局和重点工作。从各地情况看,目前已有部分省市区制定了本地区的休闲农业中长期发展规划,部分省市区出台了农家乐、休闲农庄、休闲农业园区的建设与服务标准。为了进一步规范行业发展,整体提升全国休闲农业品位,避免盲目建设、混乱发展、管理欠规范等问题,国家层面应尽快出台各类休闲农业经营主体的行业标准或规范,各地应尽快制订休闲农业发展的地方规划,促进休闲农业的健康、持续发展。同时,休闲农业及其所承载的乡村旅游的管理工作涉及农业部门、旅游部门、工商部门等。因此各部门要加强协作,要增强大局意识、责任意识、服务意识,形成密切配合、齐抓共管的长效机制。
为了促进休闲农业的健康、持续发展,推动社会主义新农村的文化繁荣,国家层面应在广泛调研的基础上,尽快出台一些切合实际的扶持政策和措施;地方政府要在交通、规划、环保、宣传、财政、税务等方面尽快落实配套的支持政策和配套措施,加大招商引资力度,并依托公共财政资源提供适度的资金扶持。
在政策引导方面,注意处理好五个关系:一是正确处理政府引导与市场运作的关系。既要充分调动市场主体从事休闲农业的积极性,又要进一步转变政府职能,充分发挥政府在经济调节、社会 管理和公共服务等方面的作用,为休闲农业的发展创造良好的宏观环境；二是正确处理休闲农业的设施建设与耕地保护的关系。各级政府部门要在切实保护耕地、保障农业生产的前提下,引导休闲农业发展,努力使休闲农业成为我国解决“三农”问题的重要抓手；三是正确处理农民主体与社会参与的关系,在保护农民利益和推进产业发展两不误的前提下,积极探索建立多方投入和参与机制,实现多方共赢；四是正确处理生态效益、经济效益、社会效益的关系,要加强对休闲农业企业的引导、规范,加强对管理人员、经营者和从业人员的教育培训,促进形成休闲农业在促进农民增收、发展农村经济、繁荣农村文化、美化乡村环境诸方面互相促进的发展格局；五是正确处理点上创建与面上推进的关系,坚持点面结合,既要搞好示范基地创建工作,也注重推动面上的产业发展,使点面有机结合,实现休闲农业的整体提升和全面发展。
(2)政府部门要加强组织和协调工作
各级政府要主动做好治安、物价、金融、工商、税务等部门组织协调工作,科学规划,大力引导、扶持休闲农业的发展；另一方面,可采用多种所有制方式,体制明确,形式创新,由“政府搭台,企业唱戏”,充分尊重企业的合法经营活动,注意发挥企业的自主经营积极性。同时,要注意建立相应的法律法规和相关制度(包括标准化建设),保证休闲农业和乡村旅游的有序发展。各类休闲农业经营实体依照法律法规和行业规范从事生产运作,避免无序竞争和盲目 发,保证经营的盈利性和社会效益、生态效益与经济效益的统一；乡村旅游消费者也需要得到法律保护,享受法律赋予他们的利益,反过来有利于吸引更多的顾客。
(3)认真落实农业补贴政策
在WTO农业多边协议框架下的农业补贴有两类:一种是广义补贴,即政府对农业的所有投资或支持,其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资,由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用,一般被称为“绿箱”政策。另一类补贴称为保护性补贴,通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响,一般被称为“黄箱”政策,主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴,种子、肥料、灌概等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。WTO《农业协定》的“黄箱”政策中规定给予发展中国家特殊差别待遇,对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺,简称“发展箱”。主要包括:①农业投资补贴；②对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；③为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。
休闲农业是一种新兴农业产业,它所具备的产业与服务提供功能、环境改善与体验功能、文化感染与传播功能、社会服务与生态支持功能,表现了更广泛的公益属性特征,无疑必须享受农业补贴政策。但是,目前中国农业补贴政策执行过程中存在着诸多问题。通过土地流转而取得土地经营权的休闲农业经营者,绝大部分实际无法享受应得的农业补贴。除农机补贴可以在购买农业机构时获得享受补贴政策以外,目前大部分地区的粮食直补、良种补贴、农资综合直接补贴等都是按耕地面积或人口分摊,这样一来,通过流转取得土地经营权的休闲农业经营者,一方面要按合同支付土地流转费,另一方面,大部分农业补贴仍然被土地流出方的农户占有,使农业补贴政策执行层面出现了偏差。
(4)加大政府投入力度,加强休闲农业的基础设施建设
休闲农业的外部环境建设必须依托政府投入,积极改善休闲农业集聚区的道路建设、水利设施建设、通讯设施建设、标识标牌建设等,积极改善休闲农业企业的外部经营环境,为乡村旅游消费者提供更好的服务。近年来,我国农村道路建设和水利设施建设已取得了巨大成就,如何进一步加强农村基础设施建设,有效利用公共财政资源为休闲农业的整体提升创造良好的外部环境,仍然值得政府部门和广大基层干部深思和脚踏实地的实践探索。
2、深化金融体制改革,提高农村金融服务质量
(1)完善农村市场体系,营造企业融资的良好外部环境
农业企业融资意愿和行为的调查表明,影响农业企业融资的外部因素主要为市场环境、金融环境及政府政策环境等因素,市场环境和金融环境因素更是主导一因素。因此,要缓解乃至解决农业企业的融资难问题,必须完善农村市场体系,逐步改革农村金融体制,为农业企业融资营造良好的外部环境。一方面,要根据建立完善社会主义市场经济体制的要求,建立健全农村市场体制,形成多元化的市场供给主体,创造公平、公正、公正的市场环境,营造公平结算、公平融资、公平交易的宏观环境。另一方面,要不断完善农村金融市场体系,可考虑在现有的农村信用合作社、农村邮政储蓄银行、农业银行等之外建立新的社区银行或其他小额信贷组织等区域性中小型金融机构,构建多元化的农村信贷供给主体,规范金融市场行为。
(2)加大政策扶持力度,催生更多企业融资供给主体
包括休闲农业企业在内的农业企业的融资难问题,与农业企业自身的融资行为不规范有着密切联系,由于农业企业的融资偏好不符合融资优序理论,加上农业企业一般都表现为规模小、盈利水平低、抗风险能力弱、社会资源较为缺乏等原因,导致农业企业的融资困难,这必须从农业企业自身的改革入手来解决。与此同时,农业企业具有较大的筹资融资需求,但与之相匹配的融资供给主体缺乏有关或较为单一,从而影响对农业企业的金融供给。为此,必须加大对农业企业融资的政策扶持力度,为农业企业融资催生更多的融资主体,切实保证金融市场的供给,形成对农业企业融资的多元化供给主体新格局。
(3)健全信用担保体系,提高企业融资担保运行效率
构建适合中国国情的农村信贷担保运行机制,是缓解包括休闲农业企业在内的各类农业企业融资难的重要措施之一。目前,不少省份已经形成由公共财政支持或扶持的省级的信用担保机构,部分市、县也有组建了农村信用担保机构的,使农村信用担保体系建设取得了长足的进展。但总体而言,目前农村信用担保体系建设仍缺乏力度,己经建立的组织或机构也存在运行效率不高的问题,今后应在建立健全农村信用担保体系的基础上,结合各地实际进一步完善农村信用担保体系,建立健全风险共担机制。
(4)规范引导民间融资,降低企业民间金融融资风险
对于金融系统而言,民间融资是一种市场外行为或隐型市场行为,必须加速规范。但是,存在就有其合理性,民间融资的发生土壤是农村金融体系不健全,农业企业融资难的现实困境。从目前农业企业的民间融资现状来看,承包地经营权入股是可以鼓励的实质性民间融资途径,因为承包地经营权入股减轻了农业企业的早期资金投入,并且能够通过“责任分担、利益均占”方式提高当地农民的参与度,降低企业的民间融资风险。民间融资的另一种主要途径,就是吸引当地农民以资金入股,这是目前中小型农业企业解决融资难的重要途径之一。
3、政府促推休闲农业的项目实施策略
作为一种新兴产业形态或新型消费业态,休闲农业和乡村旅游都是我国经济社会转型的新生事物,政府必须全方位支持。在产业带动和规范化运作前期,政府促推休闲农业的项目建设对全面推进休闲农业发展具有重要意义。目前,农业部正在着力实施百县千村的休闲农业样板工程计划,对推进休闲农业发展和行业整体提升起到了重要作用。
(1)政府促推休闲农业的项目建设指导思想
以科学发展观为指导,以整体推进中国休闲农业发展为目标,主动适应农业农村经济发展新变化,坚持不脱离农村、不脱离农业、不脱离农民的原则,贯彻以农村为阵地、以农业为依托、以农民为主体的思路,达到农业增效、农民增收、农村繁荣的目的,通过科学规划、整合资源、创新机制、规范管理、强化服务、完善设施、打造品牌,实现休闲农业的整体提档升级,促进社会主义新农村建设。
(2)政府促推休闲农业的项目建设必须坚持的基本原则
第一,树立样板,以点带面。充分考虑不同地域休闲农业集聚区的主要特点、资源现状、区位条件等因素,确定主攻方向,因地制宜,采取合理的措施和方案,建设具有典型性、代表性、示范性作用的工程项目。第二,以科技为先导。充分吸收国内外的先进生产技术和经营管理模式,注重打造品牌,提高科技含量,整体提升休闲农业。第三,坚持多层次、多渠道的项目建设投入原则。采取国家财政扶持、地方政府支持、项目承担单位自筹、村民自建等多途径多层次投入相结合的办法,充分调动广大群众参与示范工程项目的积极性。
（二）构建休闲农业的科技创新支持体系
1、休闲农业科技创新的支撑平台
休闲农业的科技创新支撑平台,实际上是国家科技创新体系,国家科技创新体系的新成果、新发明、新技术、新品种等,都是休闲农业产业发展的基本支撑。我国的科技创新体系主要由创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境、外界互动等要素组成,《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006?2020年)》中指出:国家科技创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统,目前,我国基本形成了政府、企业、科研院所及高校、技术创新支撑服务体系四角相倚的创新体系,我国科技体制改革紧紧围绕促进科技与经济结合,以加强科技创新、促进科技成果转化和产业化为目标,以调整结构、转换机制为重点,取得了重要突破和实质性进展。
客观地说,在国家科技创新体系中,休闲农业科技创新的支撑平台具体依赖于农业科技创新所提供的新技术、新品种、新设施,农副产品加工方面的科技创新为休闲农业提供食品保鲜、贮藏、加工的新工艺、新技术、新设备,旅游服务业科技创新所提供的新思路、新策略和新创意等。
2、休闲农业科技创新的专业平台
休闲农业科技创新的专业平台是指专职服务于休闲农业行业和休闲农业企业的科技创新主体。2010年,中国热带农业科学院率先成立了中国第一个休闲农业研究所,立足于热带和亚热带农业特色资源,研究和开发休闲农业的相关组配技术和关键技术,已取得了显著成效。其后,有关高等农业院校或综合性大学也陆续开始组建休闲农业研究所或休闲农业研究中心,休闲农业或乡村旅游的各级行业协会也积极开展休闲农业与乡村旅游的相关研究,民间休闲农业研究机构也 始发展,为中国休闲农业的健康、可持续发展提供了强有力的技术后盾。
（三）构建休闲农业的人力资源培育体系
1、休闲农业专家队伍和技术人员培育
目前我国农业科技人才总量不足,缺乏创新型人才,人才结构不尽合理,创新激励机制欠佳。因此,加强农业科技管理体制改革,加大对高等农业院校以及农业科研机构的支持和指导,积极培养农业科技领军人才和科技创新团队,努力抓好农业科技创新平台、农业科技传播平台、农业科技应用平台和环境支持平台建设,是实现农业发展的重要措施。
对于中国休闲农业领域,首先应重点考虑培育专业化的休闲农业专家队伍,加强休闲农业科技创新体系建设,在全国范围内扶持一定数量的休闲农业规划设计机构(或规划设计中心)和休闲农业科技创新机构(科研院所),鼓励高等学校和科研机构组建休闲农业科技创新团队,为休闲农业的进一步发展提供科技创新支撑力量。同时,休闲农业履盖全国各地,需要大量的基层技术人员,必须鼓励高等学校开设休闲农业与乡村旅游的相关专业,培养一大批符合基层休闲农业发展需要的技术人员,直接服务于基层休闲农业经营实体,促进休闲农业的整体提升。
2、休闲农业管理队伍素质提升
目前,农业部乡镇企业局成立了休闲农业处,国家旅游局也有专门的机构管理乡村旅游,对规范休农业发展起到了重要的推动作用。长远来看,各级地方政府也必须设立专门机构,配套专业人员,对休闲农业和乡村旅游进行规范化管理。为此,必须考虑休闲农业管理队伍建设问题:①选聘具有一定管理经验和休闲农业与乡村旅游专业知识的人才进入管理队伍,高起点构建休闲农业管理队伍。②依托行业内具有较高理论水平和实践经验较丰富的专家,根据各级地方政府和基层干部的实际情况,对休闲农业管理人员进行专业化培训,全面提髙管理人员的素质,提升休闲农业的管理水平和管理效果。③鼓励休闲农业管理人员广泛 展调查研究,及时掌握休闲农业发展情况及其动态变化,与时俱进地开展管理活动。
（四）构建休闲农业的共性服务平台
1、区域性休闲农业发展规划
2011年农业部已颁布《全国休闲农业发展“十二五”规划》,并要求各地根据资源特点和实际情况制度地方规划。区域性休闲农业发展规划必须以全国休闲家业发展规划为背景,以地方资源优势和区位特征为依据,综合权衡行业发展和企业发展需要,总体推进休闲农业的有序发展。
区域性休闲农业发展规划的制订,首先必须明确区域的资源优势和地域分布特征,形成区域休闲农业发展的宏观思路。
2、休闲农业信息化服务平台建设
处于信息时代的现代社会,信息化服务平台是一种最重要的共性服务平台。为此,应构建相应的休闲农业信息化服务平台，对全国所有休闲农业点的经营类型、经营规模、经营特色、场所位置、休闲季节等内容,以及视频、音频、三维图像进行展示。